“三岁看小，七岁看老”，学前期是人一生成长发展最快、可塑性最强的阶段，是终身教育的奠基时期，具有至关重要又难以补偿的作用。新中国成立以来，我国学前教育的定位、发展思路几经变革，学前教育事业取得了巨大成就，但也存在着一些突出的问题。学前教育立法要适应变化、引领发展，作出科学有效的制度安排。这些变化与立法回应主要体现在四个方面。

从供给上看，由单位福利转变为公共服务

1955年《国务院关于工矿、企业自办中小学和幼儿园的决定》奠定了计划经济体制下，学前教育以单位供给制为主要特征的投入体制。1988年国务院办公厅转发国家教委等部门《关于加强幼儿教育工作的意见》再次强调，“幼儿教育既是教育事业的重要组成部分，又具有福利事业的性质”，“除地方政府举办幼儿园外，主要依靠部门、单位集体和个人等方面的力量发展幼教事业”。这时幼儿园大多由党政机关、事业单位、军队、国有企业作为福利机构来举办，主要解决干部职工无暇照顾子女的后顾之忧。而在广大农村地区，鲜有独立设置的幼儿教育机构，孩子主要在家看护。自上世纪90年代开始，在企业分离办社会职能、机关后勤社会化等改革推进中，幼儿园被简单推向社会，逐渐演变为由市场提供，导致公办（或公办性质）幼儿园大幅减少，有的地方甚至完全市场化，进而带来了“入公办园难，入民办园贵”的问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确了学前教育坚持公益普惠的基本方向，对构建学前教育公共服务体系作出全面部署，此后的中央有关文件都坚持这一基本取向。《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》）规定，国家推进普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系，并明确了发展学前教育坚持政府主导的原则。这意味着，学前教育应主要由政府供给，公共财政也必须按照公平可及的方式惠及广大人民群众的学前教育需求，个别地方优先办好个别公办幼儿园的做法应当予以纠正。

从人员上看，由单位职工转变为学校教师

在单位办园的情况下，很多幼儿园的工作人员虽名为“教师”，但实际并不具备教师法意义上的教师身份。其身份是举办该幼儿园的单位的职工，只是受单位指派到幼儿园工作，和单位的其他职工并无本质差别，其福利待遇也由举办单位和幼儿园予以保障。随着学前教育供给方式的变化，幼儿园不再是单位的附属机构，而是学校教育和教育公共服务体系中的重要组成部分。幼儿园的教师，无论公办民办、无论是否有事业编制，都承担同样的职责，具有同样的法律地位。《学前教育法》相关章节中明确了教师资格、任职条件和保障机制，明确了学前教育教师在职称评定、岗位聘任等方面和中小学教师的平等待遇。特别需要指出的是，《学前教育法》规定“政府应当将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范围”，这里包括没有事业编制的教师，以前没有编制的教师工资和福利待遇由幼儿园保育费予以保障的做法也要改变。当然，民办幼儿园的教师工资待遇由举办者和幼儿园保障，并由主管教育行政部门依法统一管理。

从需求上看，由弹性需求转变为刚性需求

随着经济社会发展水平提升、教育观念转变，无论是城市还是农村，越来越多的家庭认识到早期教育的重要性。国家也采取一系列措施不断增加学前教育资源供给，学前教育普及水平不断提高。1950年，我国学前教育毛入园率仅为0.4%，1978年为10.6%，1990年为32.6%，2009年为50.9%，远远低于发达国家和发展中人口大国。之后，2012年的毛入园率为64.5%，而到了2024年，学前教育毛入园率已达到92%。学前教育已经不是可有可无的教育，人民群众对学前教育的需求已经是刚性需求。“入园难”不再是最为突出的矛盾，相应地，学前教育的主要矛盾也发生了深刻变化。因此，《学前教育法》强调合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，强调对农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区的倾斜支持，旨在推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对更为公平更加优质的学前教育的期待。

从趋势上看，由规模扩张转变为内涵发展

由于学龄人口的持续增加，在相当长的历史时期内，发展学前教育的主要任务是办幼儿园、扩大资源供给。2020年在园幼儿达到4818.26万人的峰值，此后就开始逐年下降，到了2024年在园幼儿为3583.99万人，四年下降1234.27万人。与之相应的，幼儿园数量在2021年达到29.48万所的峰值后也开始下降，2024年为25.33万所。据预测，2035年学前教育学龄人口（不是在园幼儿）将下降至2350多万。学前教育规模扩张的时代已经过去，但是仍然面临一些结构性矛盾，如何优化资源配置、提高保教质量、防控发展风险成为下一阶段的突出问题。《学前教育法》规定，县级以上人民政府应当统筹当前和长远，根据人口变化和城镇化趋势，科学规划和配置学前教育资源，有效满足需要，避免资源浪费；规定各级人民政府应当采取措施扩大普惠性学前教育资源供给，提高学前教育质量；规定幼儿园终止应当提前向教育行政部门报告并妥善安置在园儿童。面向教育强国建设需要，当前要推进完善幼儿园设置、教职工配备、班额等相关标准制定，以高标准促高质量。

法律的生命在于实施。要科学把握学前教育发展趋势，准确理解立法精神，全面贯彻法律规定，把制度优势转化为治理效能，在法治轨道上推进学前教育事业发展。

（作者系华东政法大学兼职教授）

题图为湖北宜昌幼儿园举办亲子体验课。视觉中国 供图

《中国教育报》2025年07月09日 第04版

作者：辛展