明晰法律概念是构建法律制度、理解法律精神的基础。学习和贯彻落实《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》），首先需要明确的是“学前教育”的概念。这不是一个不言自明的术语，而是一个需要深入辨析的问题。国际上，和学龄前儿童的教育、保育、养育相关的术语有早期教育（Early Childhood Education, ECE）、学前教育（Preschool Education）、儿童早期发展（Early Childhood Development, ECD）等，这些术语在内涵、外延上各不相同，各国相关法律制度也因为采用术语的不同而呈现出多样化的特征。在我国，据山西大学侯怀银教授的研究，“学前教育”一词最早出现在1933年由朱镇荪撰写的《德国的学前教育》一文中。新中国成立之后，“学前教育”和“幼儿教育”两个概念同时使用，1951年《政务院关于改革学制的决定》把幼儿教育纳入学制体系，明确幼儿园招收3-7周岁的幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育。1982年《中华人民共和国宪法》在根本法层面规定了国家发展“学前教育”，1995年《中华人民共和国教育法》把“学前教育”作为学校教育制度。但是对“学前教育”的内涵，法律并没有作出界定。实践中，随着对早期教育的重视和国际上托育一体化的发展趋势，理论界和实务上都在扩大学前教育的范围。比如，有的地方学前教育立法明确把0—3岁纳入学前教育，20世纪80年代的多部著作都将学前教育定位为从出生到入小学的教育，《学前教育研究》杂志也在2011年把英译名称中的“Preschool Education”更为“Early Childhood Education”。《学前教育法》立法过程中，对“学前教育”的内涵和外延也有很多的争论。《学前教育法》给出了最终的回答：“本法所称学前教育，是指由幼儿园等学前教育机构对3周岁到入小学前的儿童（以下称学前儿童）实施的保育和教育。”这一概念，有丰富的内涵，需要准确理解和全面把握。

第一，从性质上看，是学校教育。《中华人民共和国教育法》第十七条规定，国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。这意味着，学前教育是有目标、有标准、有计划、有组织的正式教育，属于国民教育体系的范畴。学前教育要贯彻国家的教育方针，落实立德树人根本任务。《学前教育法》规定，国家实行学前教育制度。修订草案的征求意见稿是“国家实行三年学前教育制度”，考虑到有的地方还没有普及三年学前教育，而且随着实践的发展，年限也可能发生变化，因此法律没对年限作出规定。以社区、家庭为基础组织儿童进行的养育、教育和儿童照护（Child Care）不属于学前教育的范畴。

第二，从主体上看，是机构实施。由于学前教育制度是学校教育制度，因此实施这一制度的幼儿园是学校。幼儿园必须符合教育法有关学校的规定。《中华人民共和国教育法》有专章对学校和其他教育机构作了规定，包括举办主体、设置条件、审批程序、权利和义务、管理体制、组织形式等等，这些规定都适用于幼儿园。《学前教育法》又在此基础上，结合实际对幼儿园作了特别规定。当然，实施学前教育的机构主要是幼儿园，但小学、特殊教育学校、儿童福利机构、残疾儿童康复机构等附设的幼儿班等也属于学前教育机构。这些机构总体上要适用《学前教育法》，但其在规划安排、审批程序、设置标准上可以更为灵活。从幼儿园等学前教育机构和学前儿童的法律关系上看，也是教育法所规定的“教育和管理”的关系，而不是监护关系。

第三，从对象上看，是3岁到入小学前的儿童。立法过程中，是参考国际趋势把法律调整范围确定为0—6岁，还是限定在3—6岁，是一个重大问题，各方有不同的意见。赞同0—6岁的观点认为：0—3岁是儿童成长发育关键时期，将其纳入《学前教育法》有利于对0—3岁儿童早期教育进行规范；国际社会通行的“早期教育”或“学前教育”概念是指0—6岁（部分国家0—8岁）的幼儿教育，我国学前教育立法应与国际学前教育发展接轨，体现前瞻性和引领性。反对的观点认为：学前教育是有组织、体系化的集体教育。0—3岁婴幼儿侧重于照护服务，应以家庭养育为主、托育为补充，婴幼儿太早脱离父母进入机构教育，不利于其身心发展。学前教育和托育具有不同的属性，不应将其纳入学前教育法调整范围，而是应当由专门法律予以规范。考虑到我国学前教育发展实际，最终选择了限定在3岁以上到入小学前（考虑到不同地方入小学的年龄不同，有的地方7岁入学，因此没有直接规定3—6岁）的方案，同时在附则中作了衔接，规定“幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行”。目前，国家正在推进托育服务的专门立法。

第四，从内容上看，是保教结合。坚持保育和教育相结合是幼儿园实施学前教育的基本原则。保育是保护和养育，旨在促进身心发育。因此，《学前教育法》要求幼儿园建立科学合理的一日生活制度，做好儿童营养膳食、体格锻炼、全日健康观察、食品安全、卫生与消毒、传染病预防与控制、常见病预防等卫生保健管理工作，要求幼儿园要配备保育员、卫生员。教育的根本任务是立德树人，但是学前教育的内容和方式不同于其他学段。《学前教育法》要求以学前儿童的生活为基础，以游戏为基本活动，发展素质教育，最大限度支持学前儿童通过亲近自然、实际操作、亲身体验等方式探索学习，促进学前儿童养成良好的品德、行为习惯、安全和劳动意识，健全人格、强健体魄，在健康、语言、社会、科学、艺术等各方面协调发展。

（作者系华东政法大学兼职教授）

《中国教育报》2026年01月14日 第04版

作者：辛展