随着出生人口数下降和中小学生源持续减少，有关“教师过剩”的话题近年来受到社会广泛关注。在“过紧日子”与教育投入“只增不减”的双重压力下，各地出现不同程度的教师编制招聘规模收缩，如湖北鄂州市“锁死”教师编制总量、江西万年县暂停英语教师招聘、南昌进贤县全面停招等，多地还启动教师分流、退出机制。面对突如其来的教师“缩编潮”，如何平衡教师编制配置科学化、财政可持续性与教育高质量发展之间的关系，成为摆在各地政府与教育部门面前的重要课题。

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构建多维弹性编制核定标准：从“缩编裁员”转向“优化服务”

教师是教育发展的第一资源，编制作为教师资源配置的主要依据，传统上基于生师比单维指标的核算方式，没有考虑到学龄人口变动、教育改革发展和学校功能拓展带来的教师编制供需矛盾。如 以普通小学为例，2023年全国普通小学学生与教职工比为17.31:1，低于国家现行的19：1的编制标准，这意味着小学教职工已经处于超编状态。然而，现实中各地仍存在大量编外教师，仅小学阶段就达到99.60万人，其中专任教师77.22万人。基于单一标准的静态核定总量无法回应动态的需求增量。

教师编制的需求端是学校，学校的生源规模、布局调整、班额变化、课程改革和功能拓展等均会影响教师的编制需求总量。具体来说，生源减少导致乡村学校日益小规模化，成班率低，确保课程开齐开足对师资的保底性消耗产生了教师需求增量；同时学校功能进一步扩展，寄宿制学校面向学生的教育、管理和服务工作，“双减”政策实施后学校课后服务的开展，拓宽了教师的工作边界，加重了教师的工作负担，需要增配教师或其他工作人员才能确保教师工作量回归合理水平。随着基础教育课程和评价制度改革的持续推进，义务教育阶段学校需要补充心理、体育、艺术、科学、劳动、信息科技等紧缺学科教师，高中需要适应高考改革出现的选课走班对教师配备的新要求，均需要通过“落实编制”“专兼职结合”等方式配齐教师。

对标世界教育强国基础教育阶段学校的师资配置状况，如2023年经济合作与发展组织（OECD）成员国小学和初中的平均班额分别为21人和23人，小班化特征显著。尤其值得注意的是，这些国家特别注重教职工的多元化配置与工作时间分配，除校长和教师外，重视补充课堂教学辅助者（如助教）、课程项目支持者、学生身心健康服务者和社会工作者对学生学习体验的影响，更全面满足学生的学术发展和社会情感需求。 而我国基于生师比核定的教师编制，是以小学和初中班均规模分别为45人和50人为前提条件的，如果未来降低班额、优化生师比等编制标准，再考虑到教师需求增量的各种动因，教师数量或有更大缺口，所以说即使学龄人口下降，我国中小学教师队伍一定时期内总体上也不会出现在职专任教师过剩的问题。

在我国人口发展新形势和教育强国建设目标引领下，应以教师编制改革为抓手，及时把握优化基础教育师资配置的重要机遇，制定科学合理的教师编制标准和调配方案，化解总量核定带来的结构性矛盾。科学调整教师编制标准，以“基本编制+机动编制”的模块结构设定教师编制体系。优化各级各类学校师生配比，综合考虑学校地域特征、办学规模、班级配置、课程设置和年级学段安排等参数，核定义务教育学校教师基本编制标准。对于达到标准班额的规模较大的城市与县城学校仍使用生师比，乡镇学校根据实际情况使用生师比或班师比，乡村小规模学校则考虑使用班师比或校师比，乡镇初级中学则在生师比基础上考虑添加科师比标准，保障学校开足开齐课程教学科目。针对伴随人口流动带来的流入地生源增加、教师资源紧缺情况，满足寄宿制学校学生管理服务工作的实际用人需要，应对因教师产病假或外出培训可能带来的临时性缺员难题，统筹设置一定比例的专门编制或机动编制。健全基于现有教师队伍规模、教师自然减员、学龄人口变化等情况的教师数量需求测算和补充机制，特别是在学龄人口峰谷波动使现有教师资源变得相对充裕时，及时有序推进小班化教学，力争将富余师资转化为教育优化提质的资源。

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完善跨级跨区编制流转机制：从“总量控制”转向“弹性配置”

教师编制科学配置的核心是实现教师需求与供给在数量、结构和素质要求方面的适配。在基础教育“以县为主”的管理体制下，中小学教师编制传统上以户籍学龄人口规模为基数核准县域内的编制总量，由县级教育、人社等部门按照核定编制招聘教师并分配到校。 这种以单校为编制使用主体的配置方式，越来越难以适应学龄人口波动和城镇化发展对教师资源均衡配置的新挑战，中小学因编制管理僵化在城乡间、区域间、学段间、学校间难以调整，普遍出现了人不够、流不动、补不足等问题。

随着我国出生人口规模持续走低，基础教育学龄人口在总量减少趋势中呈现学段间高峰递进推移的特征。当前幼儿园和小学的在学规模高峰已过，陆续向初中和高中阶段推移。同时，学龄人口持续向城镇和东部沿海地区聚集的趋势依然强劲。人口流入地缺编和流出地空编现象并存，无编可用、超编超员、超编缺人等问题突出。 长期以来，学前教育教师普遍存在缺编问题，小学教师开始出现富余，许多地方探索了“县管校聘”、学区化管理、集团化办学等多种跨区跨校统筹管理教师的方式，但受限于教师学科专业结构、教学能力水平等匹配性障碍和其他体制性障碍，教师编制统筹调配的难度较大。

建立健全中小学教职工编制和人员动态调整机制，使编制配置适应学龄人口跨级跨区的流动特征，应适当提升编制统筹层次及扩大调配调剂力度。教师编制核定标准应基于常住学龄儿童人数，以学龄儿童实时数据为判定方式，深化“县管校聘”管理机制改革，探索建立“市县结合”的基础教育管理体制，强化省级统筹的省域编制总量调控和市域调剂机制，实现县域内义务教育校长教师交流轮岗制度化、常态化、规范化，推动义务教育城乡一体化和优质均衡发展。

超前布局教师的培养、招聘等政策体系，扩大编制跨域调配的制度空间。深化教师教育改革，优化师范院校的学科专业布局，发挥高水平大学教师教育功能，增设新兴学科、交叉学科、心理教育等学科专业设置，探索双学科、双专业、跨学段的培养模式，强化全科教学、跨学科教学、跨学段教学能力培养，加强教师继续教育与转岗培训，选拔学历层次较高的青年教师进行升段职前培训，同时调整教师准入门槛和招聘标准，实行教师跨学段招聘和任教，推动区域教师资源动态适配和均衡配置。

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深化教师人事综合管理改革：从“编制管理”到“岗位管理”

编制是我国公办学校教师人力资源管理的重要依据，以编定岗、管理到人，教师入编得以享受事业单位的工资标准、职务职称和社会保险等福利权益。尽管教师编制到人、编岗一体，但因管理与使用主体分离，各部门所遵循的政策逻辑并不一致。编制部门严控财政供养人员规模，遵循“只减不增”的逻辑核定教师编制；人社部门负责教师招考录用、职称评聘、工资核定和社会保障等事务；财政部门往往强调财政刚性约束，基于财政能力和投入最小化逻辑控制人员性经费支出；教育部门作为使用主体，遵循教育发展逻辑，更关注教师资源配置的适配性和使用效益。在编制紧缩政策、地方财政压力加大的背景下，教师供需形成了巨大的用人缺口，一些地区和学校为完成教学任务聘用大量编外教师，因囿于当前僵化的人事制度，区分编内、编外进行固化的身份管理，同工同质不同酬，导致编外教师的合法权益和待遇得不到有效保障，缺少了应有的工作动力。而编内教师则在“一编定终身”的编制资源分配机制下，捧上了“铁饭碗”，缺少了必要的工作压力。

全面深化事业单位改革和教师人事管理改革，必须深入推进岗编分离、人编分离，建立岗位管理制度和基于岗位的薪酬待遇制度，变编制身份管理为岗位管理，实现教师从“学校人”向“系统人”的转变，盘活教师资源。应进一步落实和扩大学校办学自主权，完善中小学岗位设置管理和聘用制度，在科学合理的编制总量管理基础上考虑区域、城乡、校际差异，依据国家中小学教师专业技术岗位结构比例标准分学段、分技术层级、分地区按照学校规模和班额核定岗位数量，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，通过校内竞聘、跨校竞聘、校际共用等方式，形成能上能下、能进能出的灵活用人机制。探索学校工资总额包干和自主分配制度，财政部门按照教育和人社部门核定的学校用人数量或岗位总量实施一揽子拨款，由学校根据教师岗位责任和实际工作业绩自主分配，实现以岗定薪、同岗同酬、绩优酬高、薪随岗变，同步健全教师聘任、培训、考核、晋升、解聘和退休等政策制度，打破编制内外身份，实行全员聘任制、聘期制，充分激发教师工作积极性，提高教师职业吸引力。

本文授权转载自“光明社教育家”（ID：jyjzzwx），作者：王建